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行政诉讼三十年变迁——纪念新行政诉讼法司法解释颁布实施

作者:解明霞    发布于:2018/4/20    视力保护色:

前言

201827,最高法院召开新闻发布会发布行政诉讼法司法解释,次日即施行。从该司法解释征集意见时就期盼着,终于来了,而且从公布到实施一天之隔,真是兴奋又忧惴。这种兴奋一直持续,我想还将持续着,直至熟练应用、再到提出问题。这种兴奋大多从事行政审判的同志都有也都理解。近两个小时的新闻发布会,各个省、市行政审判的微信群里互动频繁,大家关注、讨论、期盼、展望。这种情况同样出现在三年前,2014111日,全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,201551日施行。这是行政诉讼法施行25年后第一次大规模修改,“新法”共103条,修改和增加80条,不亚于一次立法。三年来“新法”的作用大家有目共睹。此次最新行诉法司法解释出台,将原先两个非常重要的行政诉讼法执行和适用解释分别予以废止,这标志着行政诉讼法的理论与实务又迈进了一个新的时代。

一、我国行政诉讼制度的发展历程

我国行政诉讼的建立发展过程相较其他诉讼类型是较慢的。新中国成立初期,尽管在立法上已经出现个别领域行政诉讼制度的萌芽,但由于历史原因,真正意义上的行政诉讼制度未建立,在此时代背景下,行政诉讼法学也不可能兴起。我国的行政诉讼制度是在改革开放以后确立和发展起来的。自80年代中期行政诉讼制度起步至2014年行政诉讼法修改,我国行政诉讼法发展过程历经三个阶段。

一是行政诉讼法学研究起步阶段和立法准备阶段 ( 80年代中期19894 4日《行政诉讼法》颁布)。这个时期学界主要针对行政诉讼法建立的必要性、意义以及行政诉讼法的主要内容和制度等问题展开讨论。新中国的行政诉讼法制是先在涉外单行行政法中获得突破的。1980年的《中外合资经营企业所得税法》和《中外合作经营企业所得税法》率先规定,外国组织或外国公民对中国税务机关的行政行为不服,或者对纳税行为不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。此后,不断有法律、法规,甚至规章做出类似的诉权规定,行政诉讼案件范围不断扩展。1982年的《民事诉讼法 ( 试行) 》第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”该规定使行政诉讼在基本诉讼制度中恢复了的一席之地,但并没有真正解决行政诉讼的审判机构和诉讼程序问题。198695日出台的《治安管理处罚条例》有力促进了行政诉讼法制的发展。该条例第三十九条规定,被裁决受治安管理处罚的人不服公安机关裁决的,在接到通知后五日内可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;当事人仍不服的,可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。此后的1986106日,湖北省武汉市中级人民法院建立了全国第一个行政审判庭,湖南省汨罗县人民法院设立全国基层人民法院第一个行政审判庭。到1987年底,全国已有1087个法院建立行政审判庭。198895日,最高人民法院设立行政审判庭。随着行政审判实践的开展和行政审判庭的广泛设立,制定行政诉讼法的呼声不断高涨,行政诉讼立法问题被提上议事日程。1987年,党的十三大政治报告也进一步明确提出要制定行政诉讼法。终于,198944日,第七届全国人大二次会议审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)。《行政诉讼法》的颁布是我国社会主义法制建设和民主政治建设中的重大步骤,也是中国行政诉讼法制百年变迁史上的一个里程碑,标志着新中国行政诉讼制度的正式确立。

这个阶段不得不提一个案件。1985年,浙江省苍南县农民包郑照未经批准在河滩上建房,被苍南县水利部门认定为违章建筑,要求自动拆除,包郑照未拆,后苍南县政府组织力量,强制拆除了房子。包郑照向法院起诉苍南县政府。如上述当时没有具体的行政诉讼规定,起诉被驳回。包家找到了当时的浙江省第四律师事务所律师楼献,楼献代理申诉,申诉成功。19882月,浙江省高级人民法院指定温州市中级人民法院受理此案,由民庭负责审理。1988825日,在苍南灵溪电影院公开审理这一案件。时任苍南县县长的黄德余准备出庭,大多数人反对黄德余出庭应诉。在当时,县长被告上法庭,很多人认为是件“丑事”,“影响人民政府形象、影响党委、政府的威望”。 黄德余却说:“要负责任,要敢于跟群众面对面。我觉得我们当领导的,首先要解决一个基本的法律概念问题,即当被告并不一定是犯罪。这起案件的公开审理,如果有利于法制建设的话,那么我愿意成为试验品。” 他坚持出庭了。这是中国第一个“民告官”案件,黄德余是第一个在“民告官”案件中出庭应诉的政府行政首长。201551日实施的新行政诉讼法第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”。

二是立法后的理论探讨与修改补充阶段( 198944日至20世纪末)

由于我国行政诉讼制度发展的晚,缺乏历史沿革和行政审判经验,当时的《行政诉讼法》对有关事项的规定比较原则,只有75条,不能满足行政审判工作的需要。为了增强行政诉讼制度的操作性,1991611日最高人民法院发布《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)。该意见共115条,对《行政诉讼法》在实施过程中的问题作了比较详细的规定。但是这一阶段的行政诉讼制度存在受案范围过窄,诉讼程序抄袭民事诉讼较多,条文内容零散等问题。学界当时就实践中出现的问题和立法规范本身所存在的问题展开讨论。主要集中在行政诉讼的受案范围、具体行政行为的概念及可诉性、行政诉讼的举证责任、原告资格、庭审方式、判决的适用、第三人。为了更贴合行政诉讼的特殊规律,有针对性地设计诉讼制度,最高人民法院于1996年开始着手修改《贯彻意见》,19991124日审议通过《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》(2000310日实施,以下简称《执行解释》。这个解释共98条,是对实践问题的研究成果的总结。执行解释不但暂时满足了当时的行政审判需要,而且以开阔的眼光,在行政行为的内涵扩展、起诉期限制度设计、裁判类型等方面给下一步的修改完善留下了空间。

三是行政诉讼基础理论初步构建阶段 (《执行解释》颁布以后至2014111日行政诉讼法修改)这个阶段有关行政诉讼的研究已从对行政诉讼法在实践中的实施状况转向了对现存的行政诉讼制度的完善等深层次的分析。在这段时期,学界也开始关注行政诉讼法学的基础理论问题,如行政诉权、行政诉讼的价值、诉的利益、行政诉讼类型化、司法审查的强度和审查标准等问题。同时这个时期“立案难、审理难、执行难”三难问题反映强烈。全国行政诉讼案件每年只有10万到12万件,行政案件在法院受理案件中的占比不到2%。而且有的地方受案数量呈现逐年递减的趋势,胜诉率低,生效判决的得不到履行的问题等等。而另一方面并不是没有行政案件,每年有大量因为行政行为引发的信访。在这些背景下,2013年,修改行政诉讼法提上了立法议程。同时十八大提出的全面推进依法治国,使修法的原则与目标更加明确。在最高人民法院组织的行政诉讼法培训中,全国人大常委会法工委信春鹰副主任总结修改行政诉讼法的原则与目标,一是贯彻落实十八大提出的依法治国的方针;二是维护行政诉讼制度的权威性,保障公民权利;三是保障渠道的畅通与平衡,保障法院依法审理行政案件;四是坚持从实际出发,循序渐进的完善,在可行的范围内推行制度的变革;五是总结行政审判经验,将有效的做法上升为法律。2014111日,全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,201551日施行。

二、新《行政诉讼法》实施回顾

《行政诉讼法》在实施 24 年后进行了首次修改,新《行政诉讼法》的出台标志着行政诉讼制度步入了新的历史阶段,对于推进法治中国建设具有十分重要的理论与现实意义。

新《行政诉讼法》直击行政诉讼中长期存在的顽疾。更加强调行政诉讼制度的监督功能,对行政行为合法性审查更加严格,增加了明显不当、程序轻微违法以及无效行政行为合法性审查的规定,细化了对行政机关妨碍司法公正的惩戒力度;确立了立案登记制,延长了起诉期限,细化了对有案不立现象的救济程序;扩大了受案范围,将“具体行政行为”修改为“行政行为”,将行政协议纳入受案范围,规章以下的规范性文件一并纳入审查;将“有利害关系”作为判断原告资格的标准,扩大权利保护范围;将跨行政区域集中管辖试点上升为法律,为行政案件和行政审判队伍的集中创造条件,为行政审判体制机制改革预留空间;确立行政首长出庭应诉和复议维持作共同被告制度,监督依法行政;延长审理期限,增加简易程序,扩大行政诉讼一并解决民事争议范围;丰富判决形式,更加注重行政争议实质化解;强化对行政审判的内外监督,二审案件原则上要开庭,申请再审只能由上一级法院管辖,扩大了检察机关检察建议的适用范围,确保严格司法。

新法实施已近三年,其成效有目共睹。行政案件数量大幅上升,“立案难”大大缓解;原告胜诉率逐步上升,“审判难”改善; 行政复议渠道开始畅通,促进复议机关认真履行复议职责;行政首长出庭应诉制度的确立与实施,增强了行政机关依法行政的意识;行政审判实质化解争议的定位更加清晰,行政审判司法公信和司法权威明显提升。有学者说:“中国行政诉讼迎来了它历史上最好的一个时期。”但仍存在诸多的问题,行政诉讼的全面改观,还有赖于司法改革的整体推进。

三、新《行诉解释》出台的背景原因和亮点内容

新法当中新制度新规定较多,如行政协议、复议双被告、规范性文件审查等,当然也产生了新的问题,主要是设计的新制度操作性欠佳,在司法实践中存在不同的理解和认识,需要通过司法解释进一步统一、明确和细化。此外,与新法同时施行的最高人民法院于2015420日通过的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)是针对新法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定,条文内容较少,仅仅27条,远远无法满足实践的需要。最高院行政庭被迫在《法律适用》上撰文表示,没有规定的部分仍然适用《执行解释》,以弥补审判实务操作上的捉襟见肘。这就造成了新旧司法解释不能衔接甚至冲突条款并存的局面。也导致各地法院在司法实践中对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法,造成了法律适用的不统一。制定一部全面的行政诉讼法司法解释势在必行。20171113日,最高人民法院审判委员会第1726次会议通过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称“新《行诉解释》”),201827公布,自201828日起施行。

新《行诉解释》条款有163条,较新《行政诉讼法》还多60条。新解释合并了原《执行解释》和《适用解释》以及《证据解释》中已经成熟的内容;参酌了民事诉讼法及其司法解释中有关送达、第三人上诉权等内容;吸收了行政审判实务中探索出的实践成果,将大量经典案例的裁判规则提炼和上升为司法解释。

新《行诉解释》的六大亮点内容。一是规制诉权的滥用。新增五种排除受案范围的行政行为,明确可诉行政行为的标准为外部性、成熟性、权利义务实际影响性;列举式原告资格设立,明确开发区管委会、村居委、事业单位和行业协会等机构的被告主体资格问题;调整机了起诉期限,既保护原告诉权又兼顾行政行为的效率原则。二是完善证据规则。建立非法证据排除制度,新增当事人到庭接受询问条款,明确行政赔偿的举证责任例外。三是明确立案登记制的内涵。就起诉条件、应提交的起诉材料、诉讼请求内容进行了具体规定。四是建立完善的行政诉讼程序制度。规定了滥用回避申请的当庭驳回、拒绝陈述承担不利法律后果、恶意串通的法律责任;建立调解程序和简易程序。五是判决方式类型化,归类了驳回原告诉讼请求、撤销或撤销重做、限期履行法定职责、给付、确认违法、确认无效、变更七种判决类型,厘清各种不同判决方式的法定适用条件。六是完善新行政诉讼法有关行政机关负责人出庭、复议机关共同被告、一并审理民事争议、规范性文件附带性审查四项新制度的可操作性。

当然仍有许多行政审判实践中存在的问题,由于种种原因本次司法解释没有作出硬性的统一规定。但正如最高人民法院江必新副院长在新《行诉解释的发布会上所说《行诉解释》的发布,是新时代人民法院行政审判工作的新起点。